La gestione di Tirrenoambiente sotto la lente dell’Anac

Nell’ambito delle attività di gestione dell’impianto di captazione di percolato e biogas si rileva l’affidamento diretto di attività di trivellazione pozzi effettuato dalla Osmon in favore della ditta Europali srl che, di fatto, si caratterizza come un subappalto di lavori per il quale non risultano essere state applicate le norme di cui all’art. 118 del d.lgs. n. 163/06;

Si è riscontrata, inoltre, una sovrapposizione dei vertici societari della Tirrenoambiente con la ditta Osmon .

In linea generale, l’autority ha rilevato una gestione complessiva da parte non improntata a criteri di economicità e trasparenza e una insufficiente attività di controllo da parte del Comune di Mazzarrà Sant’Andrea nella sua qualità di socio pubblico di maggioranza, anche si prende atto della determinazione del nuovo CdA della Tirrenoambiente, recentemente insediatosi, di procedere in conformità al D.lgs. n. 163/06 per i nuovi affidamenti di lavori, servizi e forniture.

L’indagine dell’Autorità anticorruzione è partita a seguito di un esposto (acquisito al protocollo al n. 143777 del 19.12.2014, e inviato anche alle Procure della Repubblica di Messina e Vercelli, alla Guardia di Finanza di Messina, ai Carabinieri Messina, all’Ispettorato del Lavoro di Messina, alla Regione Sicilia e al Comune di Mazzarrà Sant’Andrea) del portavoce di un «non meglio specificato “circolo che pretende legalità e trasparenza”».

Nell’esposto si segnalavano una serie di anomalie nella gestione della Tirrenoambiente, società per azioni a prevalente capitale pubblico locale che gestisce la discarica di Mazzarrà Sant’Andrea, e più in particolare «l’affidamento diretto di lavori alla ditta Osmon da parte della Tirrenoambiente in dispregio al Codice dei contratti; tali affidamenti diretti, che troverebbero spiegazione nell’intreccio esistente tra i vertici dirigenziali delle due società, sono illegittimi in quanto Osmon spa non è socia di Tirrenoambiente spa; l’esecuzione di lavori di trivellazione di pozzi di captazione biogas e percolato affidati da Tirrenoambiente spa a Osmon spa (in maniera illegittima, come da punto precedente) ma, di fatto, eseguiti da altra ditta, la Europali srl; la presenza in discarica della ditta Safra snc la quale, anch’essa, eseguirebbe lavori per conto della Osmon spa».

A seguito del suddetto esposto, l’Ufficio Vigilanza Lavori provvedeva ad avviare il procedimento istruttorio nei confronti della Tirrenoambiente chiedendo informazioni sulla configurazione giuridica della società e sulle modalità di affidamento di lavori, servizi e forniture da questa utilizzate nonché, più in particolare, sulle questioni sollevate dall’esponente.

«Dalla documentazione acquisita in atti è emerso che la Tirrenoambiente spa è una società a prevalente capitale pubblico costituita nel settembre 2002. Il capitale è per il 51% pubblico, per il 49% privato; l’azionista di maggioranza è il comune di Mazzarrà Sant’Andrea, con il 45% circa delle azioni; completano il quadro della parte pubblica n. 9 comuni limitrofi che conferiscono in discarica (con piccole quote azionarie, intorno all’1%). Nel corso degli anni l’assetto societario, per quanto riguarda la parte privata, ha subito varie modifiche; attualmente essa è rappresentata dalla ditta Ederambiente s.c. (21%), Gesenu spa (10%), Secit srl (10%), San Germano srl (2%), e altre aziende con quote azionarie di poche unità.

Nel corso dell’attività istruttoria è stato richiesto alla Tirrenoambiente spa di fornire l’elenco degli affidamenti diretti di lavori, servizi e forniture disposti nel 2014.

Gli importi sono molto variabili sia per i lavori che per i servizi. Nel primo caso si va da importi di poche migliaia di euro (ad es., lavori di manutenzione, di impiantistica, ecc.), a commesse di alcune decine o centinaia di migliaia di euro; tra questi, ad es., la realizzazione di pacchetti di impermeabilizzazione, trivellazione di pozzi, ecc. Analogo discorso per i servizi: si va dalle indagini geofisiche affidate per importi che non superano i 100.000 € ai servizi per raccolta rifiuti nelle aree limitrofe alla discarica, coordinamento viabilità interna durante l’accesso degli automezzi, assistenza carico automezzi per il trasporto del percolato, ecc., per importi che superano anche il milione di euro. In alcuni casi, poi, gli ordini non risultano quantificati nel loro importo complessivo ma solo nella loro tariffazione unitaria; non si può quindi escludere che se alcune di queste attività fossero state inserite in un organico disegno gestionale, piuttosto che gestite attraverso varie commesse puntuali affidate direttamente ad uno specifico operatore, si sarebbe resa necessaria l’indizione di una apposita procedura di gara.

Tra i soggetti destinatari degli affidamenti diretti più consistenti per numero ed importo risaltano la Ederambiente s.c. (socia azionista della Tirrenambiente spa al 21%) con n. 30 affidamenti e la Osmon spa (che, come detto, non figura nell’organico societario) con n. 17 affidamenti.

Per gli affidamenti disposti in favore di tali società sono state richieste informazioni ulteriori e più approfondite richiedendo l’elenco di tutti gli affidamenti disposti dal 2011 ad oggi.

Per quanto riguarda gli affidamenti disposti in favore di Ederambiente s.c. dalle tabelle acquisite si evince che n. 8 affidamenti riguardano lavori di modesta entità. Ben più significativi sono invece i restanti affidamenti di servizi, relativi ad attività di gestione della discarica.

Tra questi spiccano un contratto relativo a “Servizi da eseguire presso i moduli 1 e 2 della discarica di Mazzarrà Sant’Andrea, come di seguito specificato: a) Raccolta rifiuti nelle aree limitrofe alla discarica generati da eventuali dispersioni eoliche; b) Coordinamento viabilità interna durante le fasi di accesso degli automezzi; c) Pulizia giornaliera del sistema di pesatura; d) Assistenza carico automezzi trasporto percolato; e)Rifornimento giornaliero carburante mezzi d’opera; f) Verifica giornaliera stato di funzionamento impianto di estrazione percolato e manutenzioni straordinarie dreni di captazione; g) Reperibilità notturna in caso di avarie al sistema di estrazione e stoccaggio percolato; h) Stesura tessuto non tessuto in fase di realizzazione di strade /o piazzali interni alla discarica; i) Manutenzione ordinaria canali di raccolta acque piovane; j) Pulizia periodica pozzetti e fosse di decantazione della condotta principale di raccolta acque piovane; k) Manutenzione ordinaria delle recinzioni sia perimetrali che allestite per il contenimento delle dispersioni eoliche; l) Manutenzione aree verdi; m) Manutenzione impianti di irrigazione; n) Presidio giornaliero del sito dalle ore 05:00 alle ore 19:00 ad eccezione delle festività” per l’importo annuo di 1.400.000,00 € e uno relativo a “Assistenza alle operazioni di triturazione, deferizzazione e vagliatura; Pulizia del metalli provenienti dalle operazioni di deferizzazione; Selezione preliminare del rifiuti avviati al processo di tritovagliatura, atta al recupero di eventuali parti metalliche di grandi dimensioni; Fornitura di idonei cassoni scarrabili da 20 mc per lo stoccaggio del materiali recuperati a seguito delle operazioni di deferizzazione dei rifiuti; Manutenzione ordinaria e pulizia giornaliera dell’impianto di triturazione, deferizzazione e vagliatura; Controllo ed eventuale serraggio mediante chiave dinamometria dei denti del trituratore; Assistenza alle manutenzioni straordinarie; Verifica giornaliera delle usure e relativa comunicazione alla Committente delle anomalie riscontrate; Rifornimento giornaliero del carburante” per l’importo di € 4,30 a tonnellata di rifiuto. Tra gli affidamenti diretti di servizi, n. 9 (tra cui i due appena descritti) sono stati stipulati il 1.2.2011 e rinnovati tacitamente di anno in anno fino al 31.12.2014. Nel 2011 complessivamente è stato corrisposto un importo di 5.152.453,51 €, nel 2012 di 5.586.358,25 €, nel 2013 di 5.158.783,78 €, nel 2014 di 4.220.340,48 €.

Per quanto riguarda gli affidamenti alla ditta Osmon spa è stato eseguito uno specifico approfondimento istruttorio mediante l’acquisizione dell’elenco delle commesse di lavori e servizi ad essa affidate dal 2011 al 2014: dall’elenco trasmesso risultano n. 13 affidamenti nel 2011 per complessivi 2.235.598,00 €, n. 11 affidamenti nel 2012 per complessivi 549.872,00 €, n. 17 affidamenti nel 2013 per complessivi 3.515.290,00 €, n. 17 affidamenti nel 2014 per complessivi 3.374.989,00. Pertanto, per quanto è possibile evincere dalle tabelle trasmesse, dal 2011 al 2014 sono stati corrisposti a Osmon spa complessivamente 9.675.749,00 €.

Anche in questo caso gli importi dei singoli affidamenti sono molto variabili. L’affidamento di servizi più consistente è relativo al servizio di intermediazione per carico, trasporto e conferimento di rifiuti liquidi speciali non pericolosi e più specificatamente del percolato; il contratto è del 14.1.2013 per una durata di 24 mesi rinnovabile di anno in anno; dalle tabelle inviate si evince che su questo contratto nell’anno 2013 è stato corrisposto l’importo di 2.446.766,24 €, nell’anno 2014 l’importo di 2.190.863,94 € (nel secondo anno i prezzi di contratto sono stati incrementati del 7%). L’affidamento di lavori più consistente è avvenuto nel 2011; trattasi di opere relative alla chiusura, alla messa in sicurezza ed al ripristino ambientale della discarica per rifiuti non pericolosi di origine urbana dell’importo di 1.077.296,46 €.

L’Ufficio istruttore ha inoltre verificato l’effettiva esistenza dell’intreccio societario paventato dall’esponente tra i vertici societari di Tirrenoambiente spa e Osmon spa, consistente nella circostanza che alcuni soggetti titolari di cariche in Osmon spa si sarebbero alternati nelle cariche di amministratore delegato e direttore generale della Tirrenoambiente spa. Tramite visure camerali l’Ufficio ha verificato che solo una rimodulazione dei vertici di Tirrenoambiente spa, avvenuta nello scorso maggio, ha determinato il superamento di tali sovrapposizioni.

Tra gli affidamenti diretti assegnati a Osmon spa, l’esponente segnalava in particolare l’attività di trivellazione di pozzi di captazione di biogas e percolato, sostenendo tra l’altro che le lavorazioni sarebbero state effettivamente eseguite non dalla Osmon spa ma da altra ditta, tale Europali srl. Al riguardo dagli atti è acquisiti si è appreso che con contratto del 2007 Tirrenoambiente spa ha affidato ad OSMON la progettazione definitiva ed esecutiva, la realizzazione e la gestione funzionale ed economica dell’impianto di captazione, estrazione e sfruttamento con finalità di recupero energetico del biogas prodotto nella discarica. Il contratto prevedeva la corresponsione di un canone (corrispondente all’11% dei ricavi conseguiti dal concessionario per la vendita sul mercato dell’energia elettrica prodotta dall’impianto) e la cessione a Tirrenoambiente spa delle opere e degli impianti trascorsi 12 anni (poi estesi a 15) dalla prima immissione in rete dell’energia elettrica prodotta dal biogas.

A causa di un maggior abbancamento di rifiuti nella discarica, reso necessario dallo stato di emergenza dichiarato in Sicilia con OPCM n. 3887/2010, OSMON lamentava una diminuzione della produzione di biogas e la consequenziale diminuzione dei ricavi originariamente previsti. Nel 2013 l’impianto veniva ceduto a Tirrenoambiente spa ma si apriva un contenzioso generato dalle pretese risarcitorie di OSMON a causa dei mancati ricavi. Attualmente sulla vicenda è in corso un arbitrato presso la Camera Arbitrale di Milano. Orbene, la questione sollevata dall’esponente riguarda una attività di trivellazione pozzi per il drenaggio del percolato affidata da Tirrenoambiente spa a Osmon spa con un primo ordine del 1.9.2014 per la perforazione di n. 9 pozzi per un importo complessivo di 180.876,02 € e con un secondo ordine del 6.11.2014 di 48.610,37 € per l’esecuzione di ulteriori n. 5 pozzi.

Sollecitata dall’Ufficio istruttore, la Tirrenoambiente spa ha dichiarato che “In merito ai lavori di trivellazione affidati a Osmon spa si fa presente che quest’ultima si è avvalsa di Europali srl, intrattenendo rapporti economici diretti”.

Dal canto suo la Osmon spa ha dichiarato che “L’apporto della Europali s.r.l. nella lavorazione in questione non sembra configurabile come subappalto mancando il requisito della incidenza del costo del personale superiore al 50% dell’importo contrattuale di cui all’art. 118, comma 11, del Codice degli appalti. In ogni caso la presenza della ditta è stata comunicata alla committente, cui sono stati consegnati tutti i relativi documenti, anche per la sicurezza”.

Infine, per quanto riguarda la ditta Safra snc, la cui presenza in cantiere era stata segnalata dall’esponente, la Tirrenoambiente spa ha dichiarato che tale ditta “non ha svolto attività nell’ambito dei lavori di trivellazione affidati a Osmon bensì ha effettuato per suo conto lavori di saldatura, manutenzione e riparazione delle impermeabilizzazioni”».

L’autority anticorruzione ha quindi rilevato come «la natura giuridica della società Tirrenoambiente spa è pregiudiziale alle altre che verranno esaminate in seguito. L’art. 1 del suo statuto recita: «È costituita una Società per azioni a partecipazione pubblica locale, con capitale misto ex art. 22 della legge 142/1990 e successive modifiche ed integrazioni, come recepito dalla Regione Siciliana, con legge n. 48/91 e successive modifiche ed integrazioni, denominata “TIRRENOAMBIENTE” per la gestione dei servizi afferenti al settore dell’igiene urbana, dei rifiuti, ivi inclusi i rifiuti solidi urbani di competenza dei Comuni e delle Province, e dei reflui fognari. Per la quota pubblica, che non può essere inferiore al 51% (cinquantuno per cento) del capitale sociale, hanno, attualmente, una partecipazione maggioritaria nella Società i Comuni di Mazzarrà S. Andrea, Tripi, Oliveri, Limina, Reitano, Santa Domenica Vittoria, Basicò, Villafranca Tirrena e Sommatino, salvo il successivo ingresso nel capitale di altri comuni siciliani, anche consorziati, e Amministrazioni Provinciali della Sicilia. La Società è, altresì, partecipata da Soci privati per il 49% del capitale sociale, che è la quota massima di partecipazione dei soci privati». L’art. 5, poi, che definisce l’oggetto della sua attività stabilisce: «Solo quando non è possibile impostarli in termini di piano d’impresa da realizzare in proprio, oppure in casi eccezionali non prevedibili, la Società può affidare a terzi, nei modi e con le procedure previste dalle norme vigenti, incarichi, lavori, studi in ambito ambientale, nonchè la progettazione e la costruzione di impianti e opere e, limitatamente al periodo necessario alla Società per organizzarla in proprio, la gestione di impianti e la prestazione dei servizi connessi. Per quanto previsto al superiore comma, nel caso in cui si renderà necessario ricorrere ad affidamento a terzi e nel rispetto delle norme vigenti, la Società prediligerà i Soci privati in possesso di specifica competenza ed in grado di assicurare in modo ottimale le attività da porre in essere».

Tirrenoambiente spa, quindi, si configura come una società mista pubblico/privata a prevalente capitale pubblico costituita per la gestione di servizi pubblici locali (nel caso specifico, afferenti al settore dell’igiene urbana) e pertanto soggetta alle disposizioni di cui all’art. 32 comma 1 lett. f) del d.lgs. n. 163/06: «La società concessionaria di servizi pubblici, è, in ogni caso, tenuta all’applicazione del D. Lgs. n. 163/2006 per l’affidamento di lavori quando questi siano strettamente strumentali alla gestione del servizio e le opere pubbliche diventino di proprietà dell’amministrazione aggiudicatrice (art. 32, comma 1, lett. f), d.lgs. n. 163/2006)» (Parere sulla normativa AG 47/13 del 13.3.2014). Pertanto, gli affidamenti diretti disposti da Tirrenoambiente spa ad Osmon spa, non figurando quest’ultima nell’organico societario, risultano disposti in violazione delle norme sull’evidenza pubblica e dell’art. 5 dello Statuto societario.

Analogamente, sebbene per diverso profilo, non appaiono esenti da criticità gli affidamenti disposti in favore di Ederambiente s.c. Come si è detto, tale società figura tra i soci azionisti della Tirrenoambiente spa, circostanza che, in linea di principio, renderebbe possibile l’affidamento diretto di lavori, servizi o forniture in base al citato art. 5 dello Statuto. Tuttavia, da un esame del “Contratto per la costituzione dell’ATI per concorrere alla scelta dei soci privati della costituenda Tirrenoambiente spa nel sub ATO ME 3” del 2 marzo 2002 risulta che la Ederambiente s.c. entrò a far parte dell’organico societario con una quota dell’1% e il suo campo di attività era limitato a “servizi accessori, quali pulizia edifici pubblici, manutenzione aree verdi, pulizia spiagge, ecc”. Successivamente, a seguito di acquisizione delle quote di altri azionisti, ha accresciuto la sua partecipazione azionaria al 21% senza però che venisse modificato l’oggetto della sua partecipazione all’ATI. Pertanto gli affidamenti disposti in favore di Ederambiente spa eccedono sensibilmente per tipologia e valore il campo di attività della società descritto nell’atto di costituzione dell’ATI.

Per quanto riguarda i lavori di trivellazione di pozzi dalla documentazione acquisita si evince che trattasi di un affidamento diretto di lavori disposto da Osmon spa in favore della Europali srl; tale affidamento diretto appare illegittimo così come quello originariamente disposto da Tirrenoambiente spa in favore di Osmon spa. Per quanto dagli atti acquisiti risulti che la Tirrenoambiente spa fosse a conoscenza di questo subaffidamento si rileva che, indipendentemente dal nomen iuris con cui è stato indicato e qualificato, si ritiene che si tratti sostanzialmente di un subappalto di lavori per il quale non sono state seguite le procedure di cui all’art. 118 del d.lgs. n. 163/06.

Per quanto riguarda la ditta Safra da quanto comunicato da Tirrenoambiente spa si rileva che trattasi di un ulteriore affidamento diretto da questa disposto per l’esecuzione di lavori all’interno dell’area impegnata dalla discarica.»